Marcos Vinicius Miranda Rossi [1]
Sumário
1. Introdução 2.Conceito de transação e legislação aplicável 3. Das modalidades de transação tributária federal 3.1 Da transação por proposta individual ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos em dívida ativa da União (Ordinária, Excepcional e Extraordinária), 3.2 Da transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica 3.3 Da transação por adesão no contencioso administrativo tributário de pequeno valor 4. Critica pela impossibilidade de utilização de créditos fiscais, prejuízos e base de cálculo negativa do contribuinte devedor 5.Conclusões
1. Introdução
Pretende-se com o presente artigo abordar os aspectos gerais relativos a transação tributária federal em vigor.
Tendo em vista o momento ímpar que se passa onde a economia brasileira se deteriora a cada instante, notadamente em decorrência da pandemia em curso no Brasil e em nível global, este instrumento se torna valioso dentre aqueles a serem utilizados pelos contribuintes brasileiros para encerramento dos seus débitos perante a União.
Para isto, de inicio, será abordado neste estudo o conceito deste importante instrumento de negociação presente para redução de litígios da União e seus contribuintes, relacionando a Lei, as Portarias e demais normas que regulamentam a matéria.
Em ato continuo serão abordadas as hipóteses e os débitos atualmente passiveis de transação no ordenamento brasileiro, momento também onde realizaremos crítica ao modelo em vigor que não permite a utilização de créditos fiscais, prejuízos e a utilização da base de cálculo negativa para fins de abatimento das dívidas existentes perante a União.
Registre-se nosso entusiasmo com a perspectiva que se abre de se realizarem negociações entre a União e seus contribuintes, sendo certo que votos são por nós realizados para que o leque de possibilidades de transação sejam cada vez mais ampliado.
Com tais considerações realizadas, vamos às especificidades.
2. Conceito de transação e legislação aplicável
Tem-se por transação, segundo Vocabulário Jurídico De Plácido e Silva[2], “no conceito do Direito Civil (...) a convenção em que, mediante concessões recíprocas, duas ou mais pessoas ajustam certas cláusulas e condições para que (...) ponham fim a litígio já suscitado.”
Nesta seara, as partes em litígio então buscarão, através de tratativas e negociações, encerrar o tema controverso e em disputa, de modo amigável, chegando-se a bom termo entre estes de modo que, a partir de suas imposições e concessões, alcance-se a melhor harmonia.
No Direito Tributário a hipótese da transação já era admitida no Código Tributário Brasileiro desde os idos de 1966, onde uma das hipóteses de extinção do crédito tributário era justamente a de se realizar a transação entre as partes envolvidas, vejamos:
LEI Nº 5.172, DE 25 DE OUTUBRO DE 1966.
Modalidades de Extinção
Art. 156. Extinguem o crédito tributário:
(...)
III - a transação;
(meu grifo)
Avançando então na delimitação do tema à época, o artigo 171 do Código Tributário Nacional determinou que a lei poderia facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária, celebrar a transação que, mediante concessões mútuas, importe em fim de litígio e consequente extinção do crédito tributário.
Ou seja, apesar do Código Tributário Nacional permitir a transação desde sua publicação no ano de 1966, por imposição normativa, fazia-se necessário a promulgação de lei especifica para dar operacionalidade ao tema.
Eis que, enfim, no ano de 2019, foi a editada a Medida Provisória n. 899, que por sua vez foi convertida na Lei n. 13.988 de 2020[3], que estabeleceu os requisitos e as condições para que a União, as suas autarquias e fundações, e os devedores ou as partes adversas, realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.
Tal lei foi recebida no mundo jurídico e pelos contribuintes com muito entusiasmo, visto que determinadas lides poderiam ser resolvidas mediante a negociação entre o ente tributante e o contribuinte, que por muitas das vezes, este último, anseia pelo pagamento dos tributos em aberto, mas que se vê impedido pela falta de caixa em suas operações, quer seja pela competitividade do mercado, quer seja por impactos inesperados como a pandemia que se encontra em curso no cenário global.
A transação permitiria as empresas brasileiras liberarem seu CNPJ para realização de determinadas operações que somente os não devedores podem usufruir, como a emissão de Certidões Positivas com efeitos de Negativas e determinados empréstimos bancários que impõe a não existência de débitos da empresa - para efetivação deste - junto as entidades financeiras.
Porém, nesta primeira edição da Lei, somente determinadas hipóteses foram trazidas como factíveis de inserção nas modalidades de Transação, reduzindo em muito o campo de abrangência dos contribuintes que anseiam pelas benesses de tal mecanismo. Acerca de tal abrangência, analisaremos de forma mais minuciosa no próximo tópico deste artigo.
No que tange a normatização da Transação Tributária no Brasil, com a publicação da Lei n. 13.988 de 2020, se fazia necessário que outras normas fossem publicadas para que os contribuintes devedores pudessem aderir e usufruir do instituto da transação.
Em ato continuo, os órgãos participantes e responsáveis pela celebração da transação iniciaram a publicação de normas de modo a regulamentar a matéria e, por via de consequência, iniciar sua aplicabilidade.
Assim, em 17 de junho de 2020 foi publicada a Portaria do Ministério da Economia n. 247[4], que disciplinou os critérios e procedimentos para elaboração de proposta e de transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica e no de pequeno valor.
Em paralelo, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) realizou a publicação da Portaria PGFN n. 9.917 de 2020[5] e, por via de consequência, a publicação de Editais para tornar publica as propostas para adesão à transação na cobrança da Dívida Ativa da União.
O Edital n. 01 de 2 de dezembro de 2019[6] trouxe os procedimentos para realização do mecanismo, e os Editais seguintes de Acordo de Transação por Adesão de números 01 à 04 de 2020 [7]trouxeram a prorrogação do prazo do principal Edital de Adesão de n. 01.2019, podendo-se transacionar a cobrança da Dívida Ativa da União até 31 de julho de 2020.
Em 09 de julho de 2020 foi Publicada a Portaria n. 249[8] que regulamentou a transação por proposta individual dos créditos administrados pela Procuradoria-Geral Federal e dos créditos cuja a cobrança compete à Procuradoria-Geral da União.
E, por fim, com relação a normatização do tema, outras duas Portarias foram publicadas para tratar da transação tributária de dívidas ativas da união, mas estas especificamente em decorrência da pandemia do COVID-19 em curso no país, foram estas a Portaria PGFN 9.924[9] e a Portaria PGFN 14.402[10] de 2020.
3. Das modalidades de transação tributária federal
Com a publicação da Lei 13.988 de 2020, as possibilidades de transação em vigor na legislação brasileira foram divididas em três grandes blocos, a saber:
a) As transações por proposta individual ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos em dívida ativa da União,
b) As transações por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica, e
c) As transações por adesão no contencioso administrativo tributário de pequeno valor.
3.1 Da transação por proposta individual ou por adesão, na cobrança de créditos inscritos em dívida ativa da União (Ordinária, Excepcional e Extraordinária),
A transação por proposta individual ou por adesão na cobrança de créditos inscritos em divida ativa da União, que chamaremos de ordinária para fins deste artigo, como dito, foi regulamentada pela Portaria PGFN 9.117 de 2020 que trouxe as diretrizes gerais de transação no âmbito da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.
Para que ocorra a transação com tais débitos, estes devem ser considerados e classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação e o valor total limite não deve ser superior à R$ 15MM (quinze milhões de reais).
O prazo para que a transação seja realizada é até 31 de julho de 2020 e os benefícios trazidos para aqueles que transacionarem nesta modalidade são relativos a oportunidades de parcelamento ou descontos nos encargos legais relativos aos créditos inscritos.
Ainda dentro da possibilidade de se transacionar créditos inscritos em dívida ativa, outras duas possibilidades foram trazidas, a Transação Excepcional nos termos da Portaria 14.402/2020 e a Transação Extraordinária nos termos da Portaria PGFN 9.924/2020.
Destaca-se que estas duas modalidades foram trazidas por força da pandemia da COVID/19 que assola a humanidade nestes tempos, e que por via direta afetou enormemente a economia do país, fazendo com que os contribuintes não tivessem caixa para realizar o pagamento de suas dívidas, onde se inclui as haveres relativos aos tributos devidos à União.
Neste contexto, a transação excepcional determinou que para sua adesão o contribuinte deve demonstrar e comprovar o impacto econômico suportado pela pandemia, podendo também incluir os débitos inscritos em dívida ativa classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, nos termos da citada Portaria.
Os valores desta modalidade são superiores a da modalidade ordinária, sendo passíveis de adesão montantes de até R$ 150MM (cento e cinquenta milhões de reais) e o prazo para realização de adesão se encerra em 29 de dezembro de 2020.
Nesta modalidade, os benefícios possíveis trazidos pela transação são o parcelamento ou descontos nos encargos legais dos débitos inscritos.
Por fim, dentro desta possibilidade de transação, foi publicada a Portaria PGFN 9.924 de 2020 que tornou possível a adesão de débitos inscritos na dívida ativa, denominada Transação Extraordinária.
Os contribuintes passiveis de utilização deste instituto nesta modalidade são aqueles que se enquadram nas condições pré-estabelecidas pela PGFN através do site REGULARIZE[11].
Neste caso, somente serão passíveis de transação os débitos sob a administração da PGFN e devidamente inscritos na dívida ativa da União, sendo que o valor consolidado deve ser inferior à R$ 15MM e valores superiores a tal montante passariam a se enquadrar na modalidade denominada Transação Individual.
O prazo para adesão na Transação Extraordinária termina em 31 de julho de 2020 e as benesses passiveis de transação são o oferecimento de prazos e formas de pagamento especiais, incluídos o diferimento e a moratória.
3.2 Das transações por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica
A transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica foi abordada na Portaria do Ministério da Economia n. 247 de 2020.
Nesta portaria foram trazidas as diretrizes gerais para os Editais de adesão à Transação.
Nesta modalidade são possíveis de se transacionar créditos objeto de contencioso administrativo ou judicial de relevante e disseminada controvérsia jurídica.
O valor limite para que se possa transacionar nesta modalidade é de R$ 150MM (cento e cinquenta milhões de reais) e os prazos para adesão, bem como outros aspectos relativos ao tema, serão aqueles estabelecidos pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.
Os benefícios desta modalidade de transação são a redução do valor principal e acréscimos e também o parcelamento, isto a depender das condições a serem estabelecidas em edital, limitadas tais reduções a 50% (cinquenta por cento) do total do crédito.
3.3 Da transações por adesão no contencioso administrativo tributário de pequeno valor
A presente modalidade de transação por adesão no contencioso administrativo tributário de pequeno valor foi abordada pela Portaria ME 247/2020.
São passíveis de inclusão nesta modalidade de transação os débitos federais objeto de contencioso administrativo ou judicial, que se enquadrem no contencioso tributário de pequeno valor, assim considerado aquele que não supere 60 salários mínimos.
O valor limite desta opção é de R$ 150MM (cento e cinquenta milhões de reais) sendo que o prazo para adesão, bem como outras diretrizes relacionadas ao tema, se encontram pendentes de edição de Edital respectivo.
As benesses desta modalidade de transação são a redução do valor principal e acréscimos e parcelamento, isto a depender das condições a serem estabelecidas em edital, limitadas tais reduções a 50% (cinquenta por cento) do total do crédito.
4. Critica pela impossibilidade de utilização de créditos fiscais, prejuízos e base de cálculo negativa do contribuinte devedor
Os contribuintes nacionais possuem diversas operações e diferentes tributos em suas operações, por vezes tributados pela cumulatividade e outras pela não-cumulatividade.
Esta enorme gama de tributos e diferentes metodologias de apuração podem causar fenômenos indesejados aos contribuintes nacionais, sendo que para alguns tributos federais, como por exemplo, o Imposto sobre produtos Industrializados (IPI) os contribuintes são devedores perante a União e com relação ao IR (Imposto de Renda) e CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) são credores perante à este.
Ocorre que se o mesmo contribuinte é devedor e credor da União, nada mais justo sob a ótica de uma negociação a ser realizada, que um encontro destas contas fosse realizado para que somente o valor líquido, se devedor, fosse levado à possível transação e pagamento.
Nesta esteira, da leitura pormenorizada de todo o arcabouço jurídico que circunda a questão, não se vislumbra qualquer hipótese de utilização destes saldos credores, base de cálculo negativa ou utilização de prejuízos fiscais.
Oportuno destacar neste momento que importante paradigma trazido pelo REFIS[12] da Lei 11.941 de 2009, que entendemos se tratar – mesmo que não assim denominada - de uma hipótese de transação por adesão, onde naquela oportunidade os contribuintes poderiam trazer para fins de abatimento de seus débitos os prejuízos fiscais acumulados e sua base de cálculo negativa, confira:
LEI Nº 11.941, DE 27 DE MAIO DE 2009[13]
Art. 1o Poderão ser pagos ou parcelados, em até 180 (cento e oitenta) meses, nas condições desta Lei, os débitos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e os débitos para com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (...):
(...)
§ 7o As empresas que optarem pelo pagamento ou parcelamento dos débitos nos termos deste artigo poderão liquidar os valores correspondentes a multa, de mora ou de ofício, e a juros moratórios, inclusive as relativas a débitos inscritos em dívida ativa, com a utilização de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da contribuição social sobre o lucro líquido próprios.
(meus grifos)
Verifica-se que naquela oportunidade houve a utilização de créditos que o contribuinte possuía em sua escrita fiscal para com o mesmo ente que este possuía débitos em aberto. Ainda naquela oportunidade os contribuintes puderam então utilizar seu prejuízo fiscal e sua base de cálculo negativa da contribuição social sobre o lucro líquido como moeda para abatimento na adesão ao REFIS.
Dito isto, para fins de transação tributária, encorajamos os legisladores e os entes que administram tributos passíveis da inclusão em procedimentos de transação, que permitam a utilização de créditos fiscais, prejuízos e base de cálculo negativa para se alcançar o valor final devido pelo contribuinte que, via de regra, encontra-se sem caixa para realizar seus pagamentos, mas com direitos reais em créditos fiscais para honrar suas dívidas federais.
5. Conclusões
Vemos de forma muito positiva a perspectiva atual de realização de transações tributárias no Brasil.
A economia mundial e a brasileira estão sofrendo diversos impactos negativos, notadamente com a existência da COVID/19 que assola vidas, e a possibilidade de se negociar dívidas se mostra uma ferramenta extremamente útil e eficaz para adimplemento de obrigações e encerramento de litígios.
Todavia, as possibilidades de transação tributária no Brasil ainda se mostram pequenas frente aos números de dívidas existentes hoje dos contribuintes que não conseguem honrar suas obrigações.
Como observado, a não utilização de prejuízos fiscais, créditos tributários e base de cálculo negativa são óbices aos contribuintes que possuem créditos, mas não possuem caixa para solução de suas dívidas tributárias.
A necessidade de nova lei prevendo outras hipóteses de transação se faz presente, sendo certo que neste particular entendemos que haveria um acréscimo significativo de giro da economia, onde os contribuintes devedores poderiam equacionar suas dívidas perante a União e, até mesmo, se utilizar de empréstimos perante instituições financeiras no país para encerrar seus litígios.
Assim, encorajamos todas as ações necessárias para que o instituto seja cada vez mais utilizado pelos contribuintes e pela União para solução dos seus litígios, lembrando aos legisladores que a Transação no Brasil ainda está dando seus primeiros passo, cabendo à eles impulsionarem este instituto para que chegue a sua maioridade de forma plena.
São Paulo, 10 de junho de 2020.
[1] Advogado. Especialista em Direito Empresarial pela FGV São Paulo, em Direito Internacional pela Escola Paulista de Direito e Especialista em Direito Tributário pela FGV São Paulo. Técnico em Contabilidade. [2] Silva, De Plácido e, Vocabulário Jurídico – 32. Ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2016 [3] Brasil. Lei 13.988 de 14.04.2020. Disponível em <http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-13.988-de-14-de-abril-de-2020-252343978>. Acesso em 10.07.2020 [4] Brasil. Portaria ME 247 de 16 de junho de 2020. Disponível em <http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-247-de-16-de-junho-de-2020-261923979 Acesso em 10.07.2020 [5] Brasil. Portaria PGFN 9.917 de 14 de abril de 2020. Disponível em <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=108608>. Acesso em 10.07.2020 [6] Brasil. Edital PGFN 01.2019. Disponível em <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/servicos-e-orientacoes/editais-de-notificacao/acordo-de-transacao-por-adesao-1/edital-transacao-por-adesao_1_2019.pdf>. Acesso em 10.07.2020 [7] Brasil. Editais PGFN 01 à 04 de 2020. Disponível em <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/servicos-e-orientacoes/editais-de-notificacao/acordo-de-transacao-por-adesao-1>. Acesso em 10.07.2020. [8] Brasil. Portaria n. 249 de 2020. Disponível em <http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-249-de-8-de-julho-de-2020-265869037>. Acesso em 10.07.2020. [9] Brasil. Portaria PGFN 9.924 de 2020. Disponível em <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idAto=108609>. Acesso em 10.07.2020. [10] Brasil. Portaria PGFN 14.402 de 2020. Disponível em <http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?idAto=110357&visao=anotado>. Acesso em 10.07.2020. [11] Portal digital de serviços da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Disponível em <https://www.regularize.pgfn.gov.br/>. Acesso em 10.07.2020 [12] REFIS - Programa de Recuperação Fiscal [13] Brasil. Lei 11.941 de 27 de maio de 2009. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11941.htm>. Acesso em 10.07.2020